从“占补平衡”到“进出平衡”

     2021年岁末，自然资源部、农业农村部以及国家林业和草原局联合下发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，明确提出了耕地用途管制及其具体管控措施和要求。这是继1998年全面修订的《土地管理法》明确国家实行土地用途管制制度以来，对该制度的进一步细化和深化，也是对近年来一些地方以生态环境建设为名混淆农地耕地概念、擅自改变耕地用途甚至破坏耕地现状和性状行为的一个有力的制度约束。

土地用途管制的一大亮点，就是实行了以保护耕地为核心、“占一补一”的耕地占补平衡制度；而耕地用途管制的新亮点，在于推出了“转一补一”的进出平衡制度。其主要原则是：根据本级政府承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。具体说，就是除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹整治等方式，补足同等数量和质量的可以长期稳定利用的耕地。进出平衡制度是针对农用地之间随意转化用途等行为采取的制度性约束，也是切实贯彻实施新《土地管理法实施条例》相关要求的一项新举措。2021年9月1日开始实施的新《条例》明确规定：国家对耕地实行特殊保护，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。

进出平衡制度与占补平衡制度的出台背景，都是基于我国土地基本国情和所面临的耕地保护形势与现状。1998年修订的《土地管理法》确立了以“占补平衡”为核心的土地用途管制制度，其重点是针对当时建设大量占用农地导致我国耕地面积急剧减少、“口粮田”受到严重威胁的现状，对农用地转为建设用地进行严格管控。这项制度实行20多年来，成效明显，不仅在很大程度上有效遏制了盲目占用耕地或贪大求多乱占滥用耕地搞建设的冲动，而且在总量上保证了耕地的“补大于占”，为推动实现我国耕地的总量平衡发挥了重要而积极的作用。20多年后的今天，进一步确立以“进出平衡”为核心的耕地用途管制制度，重点对耕地尤其是永久基本农田转为其他农用地或农业设施建设用地等“非粮化”行为实行严格管控，则是基于我国耕保面临的新形势、新问题和新要求。2020年以来，党中央、国务院作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的一系列决策部署，但从第三次全国国土调查以及2020年度国土变更调查和督察执法情况看，一些地方违规占用耕地植树造绿、挖湖造景，占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，一些工商资本大规模流转耕地改变用途造成耕作层破坏，违法违规建设占用耕地等问题依然十分突出，严重冲击着耕地保护红线。据“三调”结果显示：2009—2019年的十年间，我国有1.12亿亩耕地净流向林地，有0.63亿亩耕地净流向园地。在这种情形下，推出耕地进出平衡制度，严格耕地用途管制，不仅十分必要，而且极其重要。从某种意义上看，这既是对耕地占补平衡制度的拓展和补充，也是对土地用途管制制度的细化、深化和强化。

实行耕地用途管制的重心之一，在于严格保护好优质耕地，从种植要求、经济手段和监督考核多个角度多管齐下，落实对永久基本农田的特殊保护制度，有效防止“非粮化”；实行耕地用途管制的重心之二，在于对包括永久基本农田在内的所有耕地严格管制，严禁“非农化”。如：严禁耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地；严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物，或挖湖造景、建设绿化带等。一系列严格管控的新措施，以“平衡”为中心，对打着生态环境建设或其他各种名义破坏耕地现状、性状的行为，做出了“补偿”耕地的硬性规定，并推出了各种监督考核措施予以保障。

        因此，从“占补平衡”到“进出平衡”，实际上是从管控建设占用和管控农地互转的不同角度，共同构建了耕地用途管制的制度架构，从而构筑了严格保护耕地、保障国家粮食安全的“制度长城”。