从国土治理和生态安全视角谋划自然保护地体系

　　建立“以国家公园为主体的自然保护地体系”是新时代生态文明战略的重大任务，中央一系列文件从制度上完善了国家公园、生态红线和管理体制等生态文明建设的四梁八柱制度体系。 

　　2017年印发的《建立国家公园体制总体方案》明确提出了构建“统一规范高效的中国特色国家公园体制为主体的自然保护地体系，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系”。可见，中央交办的保护任务是明确的，保护对象是清晰的，关键是要站在整个国土治理和生态安全建设的层面，狠抓落实，细化实化政策措施，确保习近平生态文明思想能落地、可操作、见成效。 

　　党的十九大明确了自然资源管理的“两个统一”，即“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理”。第十三届全国人民代表大会第一次会议批准设立中华人民共和国自然资源部，进一步明确了主管部门的主体责任。这就要求严格落实主体责任，制定好落实方案，实现“接得住、管得好”的近期和远期目标。 

　　三大重点任务 

　　确定国家自然保护地体系的功能定位、空间布局和体系构建 

　　首先要深刻把握自然保护地体系整体规划和布局。自然保护地的核心是打造山水林田湖草生命共同体，构建国家生态安全体系。我们建议自然保护地首先要突出国家公园为主体的地位和作用，在内涵上借鉴世界自然保护联盟（IUCN）的定义，即“自然保护地是一个明确界定的地理空间，通过法律或其他有效方式获得认可，得到承诺和进行管理，以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护”，定义中国特色的自然保护地的内涵是“具有生态系统和自然文化遗产保护意义，能够提供生态系统服务和公共产品服务，有严格、清晰的生态红线界定范围，通过法律制度进行有效管理，实现自然资源科学保护和合理利用的区域”。即有严格、清晰的红线管制范围，具有生态系统服务和公共产品服务功能的自然区域，可称为自然保护地。这就要求我们要打破部门界限，精准和科学地分类并优化完善自然保护地体系，重新梳理、分类现有的自然保护区、风景名胜区等各类自然保护地。 

　　发挥国家公园主体作用的核心是构建“山水林田湖草”的生命共同体。国家公园是涉及国家生态安全的关键生态核心区域，其在国家自然保护地体系中的主体功能是从全局性和战略方向上履行国家生态安全主体职能。国家公园空间布局要立足于全国生态安全大格局中的自然生态系统原真性、生物多样性完整性保护，具有国际影响力的生态系统旗舰物种和标志性物种及其栖息地保护，能够体现国家代表性、民间认同度高的自然文化遗产保护，以及大江大河流域水源涵养保护等。 

　　加强生态红线与自然保护地体系的统筹规划。生态红线是“山水林田湖草是生命共同体”的一个有机组成部分，不能割裂去认识和管理。要研究分析各类自然保护地的综合情况，明确功能定位，确保在自然生态保护不产生波动性影响、管理功能得到提高的基础上，有步骤、分阶段推进重组、完善工作。依据《生态文明体制改革总体方案》，对一个保护地牌子和名称进行梳理和整合。国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型。为了避免管理混乱，及对基层管理人员造成困惑，每个自然保护地按主要目标应当只保留一个牌子。对于兼具较明显生态体验功能的风景名胜区、水利风景区、草原风景区等自然保护地类型，还是要考虑如何继承或者按照国际规则进行生态服务质量的监督和评价。 

　　建立统一规范高效、自上而下的“国家自然保护地体系”的顶层设计、规划和布局的机制。空间布局是一项复杂的科学的系统工程。要根据我国生态区位、地质地貌、生物多样性的特征及生态保护现实需求和发展阶段进行空间布局，体现“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，坚持“科学定位、整体保护，合理布局、稳步推进，国家主导、共同参与”的原则。构建分类指标体系的根本目的是服务美丽中国建设，要形成重点突出，联合布防的国家生态安全大格局。要对我国现有的保护地类型进行深入分析和研究，收集散落在各部门的基础数据资料，排除各种交叉重叠情况，真正摸清现有各类自然保护地布局情况，为全国自然保护地体系规划和国家公园总体发展规划提供参考。因此，科学布局和分类的主要依据是全国主体功能区、生态地理格局和战略方向、任务的性质，逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系，突出国家公园的主体和引领作用，对现有自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等，按照生态功能定位进行科学的分类、布防和布控，逐步建立支撑国家生态安全和美丽中国的、以国家公园为代表的自然保护地大格局。按照生态系统定位与功能、自然地理景观和地质地貌、人文地理文化3个一级分类指标，构建自然保护地体系的分类、评估和管理指标体系。我们建议分成四大类：国家公园、区域生态系统和生物多样性保护区、自然地理景观和地质地貌保护区、人文地理文化保护区。 

　　一个治理体系 

　　建立统一规范、科学高效的管理体系 

　　制度才能管根本、管长远。加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系的制度是关键。要以生态价值观念为准则，以产业生态化和生态产业化为主体，以改善生态环境质量为核心，以治理体系和治理能力现代化为保障，以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点，加快建立健全生态文化体系、生态经济体系、目标责任体系、生态文明制度体系、生态安全体系。  

　　建立“监测、评估（评审）和管理”一体化的自然保护地治理体系，成立“国家自然保护地体系标准委员会”，成立“国家自然保护地体系评审和评估委员会”。梳理和研究以往各类保护地的管理条例、规章和法律，架构统一的管理体系。在如此短的时期，如何对来自各部门的各类自然保护地实行科学、有效的管理，这对国家林业和草原局是一个很大的挑战。一是要以中央赋予国家林业和草原局的“监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护，管理国家公园等各类自然保护地”等职能为主线，对新划入的各类保护地等管理职责进行研究和梳理，对现状和问题进行分析评估，研究科学的功能定位和分类标准，逐步改革以行业特色为分类基础的管理系统，尤其是要将各类自然保护地的评估评审工作全部接手过来，这是管理工作的一个重要组成部分，必须建立一个完整的评估评审体系，这也是自然资源主管部门履行监管职责的重要手段；二是应梳理国家和各部门制定的各类保护地条例、法规和法律，在使用的基础上，深入分析存在的问题及原因，借鉴汲取发达国家国家公园立法的成功经验，研究制定出适合我国的自然保护地体系的法律法规，切实增强法律的科学性、针对性和有效性。 

　　以国家公园体制试点为龙头，加快推进我国自然保护地体系的管理制度、体制和模式建设。长期以来，我国自然保护面临的最大问题就是管理严重缺位和错位，盲目建设和过度开发，生态和环境问题持续严重恶化。尤其是部门割裂与多头管理、碎片化和行业局限性极大地制约了生态文明战略的实施。因此，中央深改组审议通过了《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》和《东北虎豹国家公园体制试点方案》，这两项试点工作正式启动必将对加强自然资源保护管理和自然保护地体系建设产生重大而深远的影响。当前急需理顺以下四大关系： 

　　一是理顺中央与地方政府、不同部门、跨行政区划之间的关系。自然保护地体系是否都纳入中央直接管理，这是一个近期难以实现的重大目标。《建立国家公园体制总体方案》明确指出“国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使，条件成熟时，逐步过渡到由中央政府直接行使”。因此，近期任务是确权和划分事权，重点应放在理顺职能上，尤其是要处理好自然资源保护与利用的关系。 

　　二是要处理好管理者与经营者之间的关系，理顺保护区与原住民之间的关系。这也是建设国家公园体制的重要一环，一定要重视原住民的生存与发展问题，妥善解决好国家公园区域内及周边群众的脱贫致富、就业创业、教育医疗、文化活动等民生建设问题。  

　　三是理顺保护与旅游发展之间的关系，需要科学的规划管理与教育引导。国家公园和自然保护地体系兼具遗产资源的保护、教育、科研、游憩等方面的多种功能，因此在管理上，要避免随意性、粗放型和盲目性，坚决防止借机大搞旅游、无序开发。需科学划定功能区，最大限度地保持原生态。  

　　四是处理好近期任务和远期目标有机衔接的关系。例如，自然保护地保护与管理的各项法律制度是有机整体，由结构严谨、体例科学、调整有效的自然保护地法律及其配套法规构成。在新的时代背景下，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，对我国现有自然保护地进行重新洗牌，是中国特色的新型自然保护地体系，需要制定新的自然保护地相关法律法规。由于对自然资源资产实行统一管理，一些单一的自然资源保护法律法规，有必要适时进行修订或者废止。 

　　一套监控系统 

　　建立“自然资源监测、资产核算和管理效能评估系统” 

　　《建立国家公园体制总体方案》中，对自然资源监测、评估提出要求：“完善监测指标体系和技术体系，定期对国家公园开展监测。构建国家公园自然资源基础数据库及统计分析平台。加强对国家公园生态系统状况、环境质量变化、生态文明制度执行情况等方面的评价，建立第三方评估制度，对国家公园建设和管理进行科学评估。”张建龙局长在今年国家林业和草原局工作会议中作出了“把高新科技引入国家公园和自然保护地体系建设和管理中，用大数据等信息化手段加强管理”的重要部署。 

　　但是，我国的自然保护地体系大多数地处边远地区，面积广阔，交通和通讯条件差，难以实现对自然资源的有效监管，构建实时精准的“自然资源监测、评估和管理体系”，实现“看得见资源、管得住人、建好保护体系”，是建设好自然保护地体系的重要手段。迫切需要建立具有天地空一体化的监测、评估和管理系统，对自然保护地体系进行全方位全要素的实时监测。 

　　目前，我国大多数自然保护地还局限于传统的短期、局部的野外物种调查和偏重于经验的描述，缺乏对野外大范围自然资源进行实时、精准和长期的综合科学观测，缺乏统一的理论根据和观测验证的解释和预测，这也是国际自然保护面临的重大难题。中国建立国家公园体制为解决这一世界性难题，提供了重大机遇。目前，中央已批准三江源、东北虎豹、大熊猫等10个国家公园体制试点，通过与国家公园科技支撑体系建设相结合，可以建立野外大尺度综合观测和研究实证平台，培育和建设国家一流水平和具有重大影响力的中国自然保护地体系监测网络，为国家重要生态系统保护和修复重大生态工程的实施提供有效的科学支撑，并推动中国成为全球生态建设的贡献者和引领者。 

作者简介：葛剑平，北京师范大学副校长、教授、博士生导师，民盟中央原副主席，国家林业和草原局专家咨询委员会委员、国家林业和草原局东北虎豹监测与研究中心主任。主要从事生态系统分析与区域评价，景观破碎化对生物多样性影响机理等方面的研究。带领科研团队历时10余年，在中国境内建立了国际上最大的野生动物长期定位监测网络，首次系统研究了中国境内东北虎豹的活动规律和濒危机制。《关于实施中国野生东北虎、豹恢复与保护重大生态工程的建议》得到了习近平总书记和李克强总理的重要批示，直接推动了中国野生东北虎豹国家公园体制试点工作。