加强耕地保护改进占补平衡——《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》新闻发布会现场实录

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1月24日，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（以下简称《意见》）新闻发布会在国务院新闻办新闻发布厅举行。国土资源部部长姜大明、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊、农业部副部长余欣荣、国土资源部副部长曹卫星在发布会上介绍情况并回答了记者的提问。
　　1. 耕地是国家粮食安全的根本保障

中央电视台、中国网络电视台记者：中共中央、国务院1997年印发11号文件《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发【1997】11号），很多行之有效的耕地保护政策一直延续至今，时隔20年后，再次印发《意见》，有什么战略性考量？

姜大明：20年前，中发11号文提出了最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。时隔20年，中央又印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，这是在承前启后的基础上进一步完善耕地保护制度、明确各级政府主体责任的需要。

20年来，我国的工业化、城市化史无前例快速推进，在这一进程中，我们一边坚持保障经济发展，一边坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，经过多年努力，初步建立起了包括规划控制、用途管制、标准核定、激励约束的管控性耕地保护框架体系。同期，国务院还建立了国家土地督察制度等非常重要的制度。《意见》把这些行之有效的严格管理制度固定下来，同时提出 “两个绝不能”，即已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。

从耕地资源的特殊战略地位来看，耕地是我国最为宝贵的资源。中国作为13亿多人口大国，粮食安全的特殊战略地位任何时候都不能动摇，耕地是国家粮食安全的根本保障，是农业发展和农业现代化的根基和命脉。人多地少的基本国情，决定了我国耕地资源的特殊重要性和战略性。耕地是农村改革发展稳定的基石，是重要的生产、生活、生态空间，耕地保护直接关系到广大农民的切身利益，关系到生态文明建设，关系到经济社会持续健康发展，也关系到国家长治久安。所以，我们必须实行最严格的耕地保护制度。

从经济社会发展的需求看，新型城镇化、工业化的深入推进，不可避免地要占用一定数量的耕地，这是客观事实。加大生态文明建设力度，推进供给侧结构性改革，还要进行退耕还林还草还湿，要进行污染耕地治理，这也需要调减一部分不稳定的耕地。同时，我国的耕地质量总体还不高，局部在退化，还不能满足粮食和农副产品的生产需求，耕地保护面临着数量、质量和生态等多重压力。适应新形势、新要求，必须正确处理经济发展与耕地保护的关系，妥善解决耕地保护工作中的困难与问题。出路在哪里？就在于深化改革。中央及时出台加强耕地保护的文件，既强调坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度不动摇，同时也从统筹推进“五位一体”总体布局出发，提出加强耕地保护和改进耕地占补平衡的总体要求、目标任务和政策措施。

需要特别强调的是，目前我国粮食连年增产，粮食的库存也比较多，但是越是在这种时候，越要保持清醒的头脑，越要绷紧耕地保护这根弦，不能有丝毫的放松。在这个问题上，一旦出现闪失，就会犯难以挽回的颠覆性错误。

2. 土地整治和高标准农田建设是保护耕地的重大举措

《中国日报》记者：请问加强耕地管控建设、激励多措并举保护和建设性保护，具体包括哪些内容？今后补充耕地的主要途径是开展农村土地整治和高标准农田建设。针对这方面，《意见》里有哪些新举措？

韩俊：土地整治和高标准农田建设是保护耕地的重大举措。“十二五”期间，我们已经建成高标准农田4.03亿亩，投入资金5900多亿元，经过整治以后，耕地的质量和产能明显提升。分析数据表明，耕地要提高1~2个等级，粮食的产能大约提高10%~20%。“十三五”期间，高标准农田建设的任务，首先是确保再建高标准农田4亿亩，力争建成6亿亩，《意见》在这方面提出了三方面重要政策举措：

一是要整合财政资金，并通过财政资金撬动社会资金参与土地整治和高标准农田建设。“十三五”期间，中央和地方财政资金大约要投入6000亿元，这6000亿元如果能够撬动社会资本参与高标准农田建设，我想确保再建成4亿亩的任务是可以实现的。二是要全面推进耕地耕作层剥离。这方面既有工程性措施，也有技术性措施，需要大量资金投入。三是强化基础支撑，要建立科学的耕地质量和产能评价制度，要定期对全国耕地的产能和质量水平进行评价，要完善耕地质量调查与监测体系。

3 .保护耕地重在守住两条底线

中国国际广播电台记者：中央农村工作会议提出，保障国家粮食安全是头等大事，任何时候都不能放松，要积极实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，确保粮食产能保持稳定并稳步提高。《意见》在推进落实“藏粮于地”战略上提出了哪些要求？

余欣荣：粮安天下。我们国家有13亿人口，解决好吃饭的问题是我们国家治国理政的头等大事。中央审时度势，及时提出新形势下的粮食安全新战略，这就是确保基本自给、口粮绝对安全的战略底线。同时，为了实现这个战略要求，提出要推进“藏粮于地、藏粮于技”的战略。要落实好这一战略，根本还是要保护好我们的耕地。习近平总书记多次强调，耕地红线要严防死守，要像保护大熊猫那样来保护耕地。我们一定要深刻领会、坚决贯彻。

保护耕地重在守住两条底线：一是耕地数量红线，二是耕地质量红线。也就是要大规模开展高标准农田建设，深入实施耕地质量的保护和提升行动，遏制耕地退化趋势，提升耕地的质量。特别是要把最优质的耕地划为永久基本农田，实行永久保护、永续利用。这次《意见》又进一步提出了具体要求：

一是严格实施耕地数量保护，通过控增量、挖存量、促集约来减少新增建设占用的耕地总量。既要做到“少占”，还要通过完善占补平衡的责任落实机制，拓展补充耕地的渠道，确保“补足”，守住这条红线。

二是强调耕地质量保护。创新机制来充分调动各方积极性，通过推进占用耕地耕作层的剥离再利用、中低产田的提质改造、新增耕地后期培肥改良等措施，大力稳步提升粮食综合生产能力，努力实现“建好”这个目标。

三是扩大耕地轮作休耕试点，落实耕地生态保护。耕地是生态系统的重要一环，在耕地后备资源开发利用的同时，要明确禁止开垦的区域和地类，积极开展退化耕地的综合治理、污染耕地的治理修复，统筹推进耕地休养生息，充分发挥耕地的生态作用。去年我们在推动耕地休养生息、促进绿色发展上，按照中央的要求，进一步扩大实施耕地的轮作休耕，得到了广大基层干部、农民群众的拥护。今年还要在去年的基础上进一步扩大，在体制机制上创新，在技术模式上创新，为“藏粮于地、藏粮于技”奠定坚实的物质基础、技术基础，特别是思想理念基础。

4. 以“控占用、调方式、算大账、差别化”为改进思路

《工人日报》记者：耕地占补平衡政策实际上是一个保护耕地的补救政策，但是在城镇化和工业化建设占用耕地越来越多的情况下，一些地方也出现了一些补充方面的困难和问题。在这种背景下，我们还有没有必要坚持这一政策？另外，此次《意见》的出台对于改进耕地占补平衡政策、解决存在的问题和困难有哪些针对性的措施？

曹卫星：耕地占补平衡政策是工业化、城镇化建设占用耕地的补救措施。据统计，1999~2005年，全国建设占用耕地5928万亩，同时我们补充了耕地6929万亩，有效地弥补了各类建设占用耕地造成的损失。与此同时，占补平衡政策对节约集约用地有倒逼的效果，全国年均建设占用耕地的规模从1985~1996年的750万亩左右下降到1999~2015年间的350万亩左右，倒逼效果是非常显著的。所以说，当前和今后一个时期继续坚持占补平衡政策，不仅可以及时补救建设占用耕地对粮食生产能力的影响，还可以增强耕地保护意识，倒逼节约高效用地，促进经济发展方式的转变。

当然，我们也很清醒地意识到，经过多年开发利用，国家的后备耕地资源也在逐步减少，特别是有一些耕地资源比较匮乏的省份，落实占补平衡政策遇到了一些现实问题。因此，我们要下力气改进和优化占补平衡管理。这次出台的《意见》就是按照“控占用、调方式、算大账、差别化”的思路，提出了改进和规范占补平衡管理新的政策措施。“控占用”，就是要减少新增建设占用耕地规模，从源头上减轻占补平衡的压力；“调方式”，就是要转变补充耕地的方式，尽量减少未利用地开发，着力通过土地整治和高标准农田建设来落实补充耕地的数量和质量；“算大账”，就是要从单纯强调项目挂钩算细账，转向兼顾区域平衡上算大账，更好地落实地方政府的耕地保护责任；“差别化”，就是要充分考虑区域差异和项目差异，实事求是地解决占补平衡的困难，构建“县域平衡为主，省域调剂为辅，国家统筹为补充”这样一种占补平衡的新格局。

《意见》还特别强调，必须坚持“占优补优”的原则，通过严格的监管、考核，来实现补充耕地与占用耕地的数量质量相当，更好地实现保护耕地与保障发展的协调统一。

5 .国家统筹不是对耕地占补平衡制度松绑

凤凰卫视记者：《意见》明确指出要国家适度统筹占补平衡的问题，这是不是说明跨省的占补平衡可以解禁了？下一步会有怎样的措施推进这项工作？尤其是东部沿海一些城市对这个需求较大，会有怎样一些细节上的措施？

曹卫星：《土地管理法》第三十三条规定“个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦”。《意见》明确提出探索补充耕地国家统筹，是对法律规定的细化落实，是在当前后备资源不足、占地需求与后备资源空间不匹配的情况下，解决部分省份、部分国家重点项目占补平衡难题的改革举措。

根据我们对各省（区、市）耕地后备资源和占补平衡的实现程度评估情况看，“十三五”期间，全国整体可以做到占补平衡，绝大多数省份可以在省域内做到占补平衡。但个别后备资源严重匮乏省份，完全在省域内落实占补平衡确实存在困难。在这种情况下，为确保全国耕地数量不减少，同时保障重大建设用地需求，根据耕地后备资源状况，需要实施补充耕地国家适度统筹。

在实施补充耕地国家统筹过程中，我们将按照《意见》确立的原则、要求，严格程序、规范运作。一是严格限定统筹范围。以资源禀赋为依据，实事求是，科学评估论证，严格控制纳入国家统筹的省份和重大建设项目类型。二是严控统筹规模。严格按照土地利用总体规划确定的耕地保护责任目标，坚持省域内平衡为主，控制补充耕地国家统筹的规模。三是发挥利益杠杆调节作用。分地区、分类型制定国家统筹补充耕地费用标准。通过收缴国家统筹补充耕地费用，在承担补充耕地任务的省份集中投入资金，统筹用于补充耕地和改善农业生产条件。四是严格监督，规范管理。明确补充耕地国家统筹要求，规范报批程序，严格监管，落实考核奖惩措施。下一步，我们将会同有关部门制定具体的管理办法，确保这项措施落实，实现改革预期目标。

需要特别说明的是，探索资源匮乏省份补充耕地国家统筹，是实事求是解决资源匮乏省份保障发展需求，落实补充耕地实际困难的应对之策，不是对耕地占补平衡制度松绑，也不是放松管理要求。我们认为，通过界定范围、严控规模、严格监督，完全可以确保补充耕地落到实处，牢牢守住全国耕地保护红线，实现保护耕地与保障发展的协调统一。

6. 四项举措切实保护耕地质量

《农民日报》记者：请问余欣荣副部长，农业部在耕地质量建设方面有什么打算，还有哪些具体的措施？

余欣荣：耕地质量的补充，特别是进一步加快在保护耕地面积、划定永久基本农田的同时，把耕地质量切实保护好，这是中央的重大决策要求。对此，我们将采取一系列务实措施：

一是要进一步实施高标准农田建设，努力达到“藏粮于地”这一要求。

二是要推动科技创新，重点是支持种业技术的创新。主要是开展三大行动：农产品产地保护行动、化肥使用量“零增长”行动、农药使用量 “零增长”行动。

三是要实施好三项试点。第一是东北黑土地的保护试点。2015年以来，每年国家安排5亿元在东北的4省（区）、17个县（市）开展黑土地的保护利用试点，取得了初步的成效。第二是对湖南的重金属污染耕地进行治理修复。第三是实施耕地轮作休耕制度试点。这既是弘扬中华民族传统农耕文化的优良措施，也是落实中央提出的“绿色发展”的有效行动，是功在当代、利在长远的一件大事。

四是加强耕地质量的监测。我们正在创新一系列技术手段，实现耕地修复、改善全过程监控。

7. “三管齐下”完善耕地保护激励约束机制

《经济日报》记者：《意见》提出，当前的耕地保护激励约束机制尚不健全，刚刚姜部长也提出，下一步将进一步健全和完善激励约束机制。请问，当前的不完善主要体现在哪些方面？下一步具体将采取哪些完善措施？

姜大明：耕地保护关系国计民生。在耕地保护中，激励约束机制非常重要。激励约束机制的建立，一方面需要通过行政、法律的办法，另一方面得有经济手段。

第一，要运用行政手段。行政的手段主要是要强化地方政府的耕地保护责任，要把责任层层落实到乡镇、落实到村集体。《意见》要求加强对地方政府履行耕地保护责任的检查考核，将考核结果作为领导干部的实绩考核。现在制定自然资源考核的办法里面，耕地保护是其中一项重要内容，而且强调耕地保护要党政同责，党委政府一起做这件事。要建立一个“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制，把各级政府行政力量用好。

第二，要运用法律手段。现行《土地管理法》和其他法规，已经有将近20年没有修改了，要把现在改革试点中的成果充实到里面去，进一步把法治化工作做好。

第三，要建立经济激励机制。我们提出要整合相关资金，建立耕地保护的奖补机制。《意见》提出，要整合中央和地方各级涉农资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农民进行奖补。据我们了解，浙江、江苏等省都把这件事情做起来了，我们希望各省互相学习借鉴，从实际出发，把补偿机制、奖补机制建立起来。同时，要规范市、县之间，包括少数的省与省之间的补充耕地的利益调节机制，让真正保护耕地的地方或耕地增加的地方“不吃亏”，同时让保护耕地的集体和农民能够“得实惠”。

同时，我们还注意发挥利益调节在扶贫攻坚中的作用。国土资源部坚决落实中央关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，土地政策可以发挥重要的作用，像城乡建设用地增减挂钩政策，即通过复垦，耕地增加了，节约出来的指标也可以作为占补平衡指标，贫困地区可以在全省内使用，这对于扶贫搬迁、农民脱贫、产业发展会起到重要的资金支持作用。这个政策用得好的地方，像河北省阜平县，一年通过土地政策有20亿元以上的财政资金收入，对打赢脱贫攻坚战能够发挥重要作用。现在，我们有将近1/3的省份在试行，通过这个政策，已经产生的经济效益达200多亿元。